近期，政策与改革司总结梳理了农村改革试验区城乡融合发展试点经验，并组织力量赴江苏、浙江、河南、四川等省开展县域城乡融合发展专题调研。从调研情况看，东中西部县域城乡融合发展都取得了积极进展，但不同地区进展不均衡，并不同程度存在一些共性问题。下一步，应遵循工业化城镇化发展规律，立足相当数量农业转移人口亦工亦农、城乡两栖的客观实际，以梯度建设“县城—中心镇—中心村”等多层级城乡融合发展节点为主要抓手，坚持县域内国土空间一体规划、产业发展一体布局、基础设施一体建管、公共服务一体提升、进城下乡一体推进，支持各地因地制宜选择县域城乡融合发展路径，选准突破口和着力点，持续缩小城乡差距，推动城乡融合发展不断迈上新台阶。

一、东中西部县域城乡融合发展情况与做法

城乡融合发展是顺应经济社会发展规律，坚持城乡平等、以人为本，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以新型城镇化和乡村振兴为双动力，逐步形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系的动态过程。县域是推进城乡融合发展的重要切入点和突破口，也最具现实可行性和最有内在驱动力。

近年来，东中西部各地区紧密结合经济社会发展实际，推进农业转移人口市民化，推动城乡产业协同发展，改善农村基础设施条件，提升农村公共服务水平，有力有序有效推进县域城乡融合发展。同时，由于不同地区之间经济基础、城镇化水平、城乡居民生活水平等方面存在差异，各地在工作重点、抓手载体以及具体做法上也呈现出不同的特点，形成各具特色的县域城乡融合发展路径与模式。

（一）东部地区

东部地区作为我国经济社会最发达的地区，汇集了京津冀、长三角、珠三角等主要城市群，GDP总量超过全国的50%，经济社会发展水平较高，城乡差距相对较小，县域内城乡一体的空间布局、产业支撑、基础设施和公共服务等发展程度较高，城乡融合发展体制机制初步建立。以江苏省苏州市吴江区为例，该区2020年地区生产总值2002.8亿元，一般公共预算收入236.5亿元，常住人口城镇化率75.2%，村集体平均可支配收入740万元，农村居民人均可支配收入4.13万元。其推进城乡融合发展的主要做法如下：

一是推进城乡空间融合。制定“1+6+N”规划体系，按照“双核引领、两带联动、多点配合”的总体空间结构，统筹生态、生产、生活三大空间，打造“多中心、组团式、网络化、集约型”的空间格局。全域优化镇村布局，编制“多规合一”实用性村庄规划。二是实现社会保障全面并轨。区级社会保障政策待遇和业务经办与苏州市级全面接轨，2020年城乡最低生活保障线统一提高至1045元/月，特困人员生活救助供养标准提高至1463元/月，居民基础养老金、被征地农民养老补助金较“十二五”期末实现翻番。三是加快城乡基础设施一体化发展。持续加大农村基础设施建设投入，水、电、气、路、通信全面通达，行政村双车道四级公路、镇村公交、区域供水、光纤到户、垃圾分类、文化综合服务中心覆盖率等十多项指标均达100%。同时，依托长三角一体化，积极推进“上海青浦、苏州吴江、嘉兴嘉善”电网等实现互联互通。四是推动服务事项全面下沉。以便民、利民为导向，推动各类政务服务逐步进入区、镇、村三级服务大厅，实现“一窗受理、全科服务”模式全覆盖。加大区镇村三级体系标准化、异地通办标准化、“一件事”套餐服务标准化建设力度，农村居民办事实现105个事项不出村，992个事项可即办即结。五是发展新型农村集体经济。专门制定政策，明确要求中心城区和国家级、省级开发区等优势平台发挥带农发展作用，每年遴选优质项目用于全区村级集体经济抱团异地发展，让村级集体经济和全体农民共享发展红利。发挥国资对集体资金的引领作用，引导集体资金积极参与资本运作等，开辟资源变资产、资金变资产的新路径。

（二）中部地区

中部地区承东启西、连南接北，资源丰富、交通发达，是我国重要的商品粮基地、能源原材料基地和制造业基地，发展潜力很大。一些县市把工作重点放在发展壮大县域经济，推进农业转移人口就近市民化，推动社会事业向农村覆盖等方面，稳步提升城乡融合发展水平。以河南省新乡长垣市为例，该市2020年地区生产总值490.2亿元，一般公共预算收入34.1亿元，常住人口城镇化率57%，村集体平均可支配收入5万元，农村居民人均可支配收入2.32万元。其推进城乡融合发展的主要做法如下：

一是加强国土空间规划。按照“中心集聚、区域协同、分工协作”原则，坚持全域规划、弹性规划、多规融合，推动各层次、各类别专项规划有机衔接，构建“一城一带七镇”空间发展框架。按照城郊融合、集聚提升、特色保护、搬迁撤并、整治改善等五种类型对村庄进行分类，推进村庄规划。二是统筹城乡产业发展。培育打造以农业为起点的全产业链，实现规模化、特色化、集成化发展。大力发展县域经济，起重、医疗耗材、建筑防腐三大主导产业集聚度、市场占有率、行业影响力均居全国首位。坚持把产业集聚区、专业园区、镇区和乡镇创业园作为产城融合发展的主要载体，在13个乡镇分别建立创业园，产业定位以劳动密集型产业为主。三是积极打造城市副中心。选择有条件的乡镇，按照城市副中心发展定位，加大基础设施和公共服务设施建设力度，做强特色产业，提升为农服务能力，辐射带动周边乡镇协同发展。四是统筹城乡基础设施建设。通过实施“畅通、净化、绿化、美化、文化”五大行动，抓好全域水系建设、全域绿化提升、全域旅游开发和全域环境整治，2020年完成投资36.4亿元，实现城乡基础设施建设全覆盖。五是推进农业转移人口市民化。深入实施户籍制度改革，明确进城落户居民继续享有原宅基地使用权、土地承包经营权及其他相关惠农政策，并保障他们享受同等的教育、养老、医疗、社会福利、计划生育、就业培训等城镇基本公共服务，2020年新增落户城镇人口2.3万余人。

（三）西部地区

西部地区国土面积占全国的71.4%，人口总数占全国的27.1%，农业人口众多，城镇化水平低，人口聚集效应弱，经济社会发展相对滞后。一些地方立足资源区位等优势，坚持一手抓城镇化建设、一手抓乡村建设，努力缩小城乡发展差距，在推进县域城乡融合发展方面也取得明显成效。以四川省成都邛崃市为例，该市2020年地区生产总值350.8亿元，一般公共预算收入27.7亿元，常住人口城镇化率53.5%，村集体平均可支配收入4.9万元，农村居民人均可支配收入2.45万元。其推进城乡融合发展的主要做法如下：

一是深化户籍制度改革。全面落实条件入户和积分入户双轨并行的城镇落户政策。完善居住证积分管理体系，适时动态调整，根据城市发展需要和区域综合承载能力对入户指标实行年度计划，合理调控积分入户规模。二是优化城乡产业布局。以“县城+产业功能区+特色镇+新型社区和林盘聚落”为主，促进农商文旅体融合发展、农村人居环境整治、小城镇建设等有机结合，打造以镇为核心功能节点的产业集群，构建县域产业一体化发展格局。三是创新规划编制与实施机制。打破村庄规划编制的区划限制，基于地域相邻、人缘相亲、资源禀赋相近、发展水平相当等元素，将全市划分为现代农业种业、生态旅游、田园文旅等6个城乡融合发展单元，多村共同编制村庄规划。

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二、县域城乡融合发展存在的主要问题

总体上看，由于发展水平、区位条件、资源禀赋差异，东中西部县域城乡融合发展水平存在明显差距，大体呈现东部地区高于中西部地区，城市周边县域高于传统农区的特点。与东部地区相比，中部地区县域城镇化发展水平和质量不高，产业支撑不足，农村发展不充分的问题相对突出。西部地区县域城镇化水平和农村发展水平整体上都较为滞后，县城缺乏规模经济和集聚效应，乡镇发展普遍滞后，乡村产业、乡村建设水平不高，乡村多元价值未能有效开发。同时，一些共性问题在各地区都不同程度存在，突出表现为，县城综合承载能力和辐射带动能力不强，乡镇为农服务水平不高，农村基础设施和公共服务水平短板明显，县乡村一体化发展格局尚未形成，县域内城乡发展差距依然较大。综合分析，主要原因如下。

（一）县域国土空间规划编制滞后，县乡村三级功能衔接互补的格局尚未形成

县域国土空间规划是国土空间规划体系中的重要一环，是县域内产业合理布局、公共资源合理配置的重要依据。但由于思想认识不足、发展阶段所限等原因，县乡村一体的国土空间规划编制才刚刚起步。一是县级国土空间规划尚未完成。一些地方还未按要求编制完成县级国土空间规划，未合理设定中心镇、中心村，城乡融合的梯度布局、关键节点不明晰，县乡村三级功能定位不明确，未能有效实现衔接互补。我们调研的长垣县和邛崃市均存在国土空间规划用地权限、用地指标不足的情况，未能实现县乡村一体布局。二是县域国土空间规划对乡镇、村级考虑不足。有的地方没有开展乡镇空间规划编制，有的地方尚未开展“特色保护、城郊融合、撤并搬迁、集聚提升”等村庄分类，实用性村庄规划编制工作参差不齐，制约了乡村产业发展与乡村建设有序推进。三是农村人口规模和结构深刻变动对县乡规划提出新要求。目前，农村人口向城镇流动仍在持续，乡村内部人口汇聚趋势初现端倪，城乡人口布局尚未定型。一方面，农村常住人口日益老龄化、相对弱势化，对提升公共服务的水平和可及性提出更高要求，对引导人才双向流动、城乡两栖，进一步健全人才服务乡村激励保障机制提出更迫切需求。另一方面，如果像过去那样村村布点，又会降低资源使用效率甚至造成浪费。破解这一难题，兼顾公平与效率，让数亿农村常住人口实现共同富裕，必须进一步优化县域公共基础设施和服务设施布局，打造多层级城乡融合发展节点，健全县乡村一体化发展机制。

（二）县域城镇化水平和质量不高，以城带乡能力不强

城乡融合发展程度与城镇化水平高度正相关，城镇化水平越高，城乡之间连接性越好，以城带乡能力越强，城乡融合发展水平越高，但目前我国大部分县域城镇化水平还不高。一是县域整体城镇化率低。在大部分县域，特别是中西部传统农区，由于经济水平较低，产业基础薄弱，城乡融合支撑能力、人口承载能力不足等原因，县城人口规模普遍较小，中心镇、建制镇人口偏少，严重制约了县域城镇化水平提升。目前，我国常住人口城镇化率为63.89%，低于高收入国家近20个百分点，县域城镇化率更低，欠发达地区很多不到40%。二是县域农业转移人口市民化成本分担机制不健全。成本分担主体不清、支出责任不明等现象依然存在，特别是省以下各级政府之间、输入地和输出地政府之间成本分担机制不够完善。虽然县域内农业转移人口市民化公共成本低于大中城市，但这些成本主要由县级财政负担。大部分县特别是产粮大县，县域经济发展水平不高，可支配财力不足，人口市民化带来的公共支出负担压力较大。同时，由于有关政策不合理，增加了农民进城成本。在调研中一些基层同志反映，农业转移人口在农村已办理宅基地住房产权证的，在城市购买首套房时被要求按照二套房缴纳税费。三是县域城镇化发展用地需求难满足。我国建设用地指标分配长期向高级别城市倾斜，随大工程大专案特别是经济效益高的产业项目下达，造成县级以下拿地困难。同时，县域内闲置、低效未利用的城乡建设用地盘活利用难，无法有效满足人口市民化带来的产业发展和公共服务设施建设用地需求。

（三）乡镇服务能力弱，区域服务中心功能未充分发挥

乡镇上连着县，下连着村，是县域内城乡资源要素交换的重要场所，也是县域城乡融合发展的关键节点。但由于产业基础薄、管理权限小、可支配财力弱等原因，大部分乡镇为农服务能力较弱。一是缺少产业支撑和资金扶持。由于经济基础、资源禀赋、政策倾斜和区位优势等差距，中西部地区普遍存在乡镇产业发展不充分、民营经济“小而散”、一二三产业融合度低、生活性服务业发展活力不足、缺少特色产业和经济增长点等问题。近年来，我国财政涉农资金投入逐年增长，但与农业农村发展需要相比，仍存在较大缺口。各地资金投入结构也不尽合理，存在“两头多、中间少”的倾向，即对先进乡镇、龙头企业扶持大，对贫困乡镇及其生产经营主体扶持多，而对众多中间水平镇及其生产经营主体的扶持力度相对较小。二是乡镇治理体系不健全。大部分乡镇缺少必要的管理机构和治理能力，例如规划建设、安全环保、市场监管、食品安全、医疗保险、社会保障等机构，均存在人员缺少、职能缺失、设备缺乏等问题，部分乡镇甚至连机构都未建立，致使乡村治理权责不清、秩序混乱、问题频发。在调研中，邛崃市部分乡镇提出，乡镇一级设立的职能机构，有管理权限、无执法权限，一旦发现问题只能选择向上汇报，不利于及时有效处理，在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面功能发挥不足。三是乡镇服务能力不足。目前，大部分乡镇已建有便民服务中心，但覆盖面不广、功能不健全、数字化水平不高、服务半径较短，没有打通乡村服务“最后一公里”。中西部一些乡镇医疗、教育、养老设施供给不足，相当多建制镇没有污水处理、垃圾转运、物流配送等设施，更谈不上向农村延伸覆盖。部分乡镇仍未整合各类涉农资源建设农业综合服务站，不能为农业生产提供“一站式”全链条服务。

（四）农村基础设施、公共服务水平低，县域内城乡发展差距仍然较大

城乡发展差距大，最直观的表现是基础设施和公共服务差距大，这也是县域城乡融合发展最大的堵点、难点。一是农村基础设施落后，运营管护体制机制不健全。当前，城市污水、生活垃圾无害化处理率均超过95%，而农村分别仅为22%、60%，30%以上的农户没有使用卫生厕所，自然村通硬化路比例仅为40%左右，互联网普及率只有55.9%。农村的硬化路建设标准低，不能适应农村汽车保有量上升、农业机械化作业普及的需要；一些农村地区供水能力不能满足农民洗澡、洗衣、洗菜等生活用水需要；农村信息网络不能满足智慧农业发展需求。农村基础设施运营管护问题突出，大部分农村集体缺少产业、资金、人才，没有稳定收入来源，加上管理经验匮乏，不能够对基础设施有效管护。二是城乡基础设施一体化程度低。水气热等市政公用设施尚未实现城乡互联互通，一些县城市政网络未能向郊区乡村和规模较大中心镇延伸。县乡村之间交通、物流、信息等方面垂直联系较强，但村与村、镇与镇之间缺少横向联结联系的有效管网，制约了商品和要素在城乡之间双向流动。三是公共服务城乡差距明显。农村公共服务水平仍然较低，部分已实现城乡制度并轨的公共服务项目实际效果尚不理想，可及性还有待提升。教育方面，农村义务教育水平不高，学前儿童入园率、高中教育普及率低，低收入家庭对优质教育资源的可及性较低。医疗服务方面，村医队伍呈老龄化趋势，农村居民每千人口执业（助理）医师数仅为全国平均水平的70%。养老保障方面，由于收入水平相对较低，大多数农村居民在参加养老保险时普遍选择较低的缴费档次，到龄后每月只能领取100多元养老金，仅为城镇职工的1/20。随着农村老龄化程度不断提高，养老服务需求增长，但村级普遍缺乏养老服务的资金、场地、设施、人员。

三、推进县域城乡融合发展的政策建议

新阶段推进县域城乡融合发展，应以国土空间一体规划为引领，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，着力提升村级基础设施和公共服务水平，依托县城、中心镇、中心村打造多层级县域城乡融合发展节点，健全县乡村一体化发展体制机制，逐步实现县域内城乡基础设施功能大体相当、公共服务水平大体均等、居民生活质量大体等值。东中西部各地应立足自身所处发展阶段，因地制宜、分类施策，针对性补上短板，持续缩小县域城乡差距、提升城乡融合发展水平。

（一）推进县域国土空间一体规划，加快形成县乡村功能衔接互补新格局

一是加快县域国土空间规划编制。尽快完成县级国土空间规划编制，统筹布局县域公共基础设施、公共服务设施、生活服务设施。有序推进乡镇国土空间规划编制工作，可与县级国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元一起编制。科学确定村庄分类，合理划分城郊融合、集聚提升、特色保护、搬迁撤并等类型村庄，对一时看不准的可先不做分类。二是打造多层级城乡融合发展节点。在加快县城建设的同时，选择若干发展基础较好、产业支撑较强、区位条件较佳、人口规模较大的乡镇，规划为中心镇，提高建设标准，发挥县城副中心功能，既分担县城压力，又带动周边乡镇发展。选择一批特色产业鲜明、自然资源丰富、治理能力较强、集体经济较为发达、人口集聚趋势明显的村，规划为中心村，按照集镇标准进行规划建设，打造成乡镇内部的次中心，服务辐射周边村庄。通过增量发展，逐步形成以县城为龙头、中心镇为枢纽、中心村为重要支撑的空间体系，引导乡村产业链、基础设施网络、服务设施在县乡村形成梯度布局。三是分类有序推进实用性村庄规划编制。集聚提升类、特色保护类等建设需求大的村庄加快编制，城郊融合类的村庄可纳入城镇规划统筹编制，搬迁撤并类的村庄原则上不单独编制。鼓励强村带弱村共同编制村庄规划，避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。村庄规划需充分考虑农村特点和农民需要，立足现有基础，保留乡村特色风貌。四是分级打造多维度便民生活圈层。合理规划县域内交通布局，打造县城至中心镇1小时通勤圈；在镇区规划设置商业服务与休闲娱乐设施，打造村庄至最近镇区30分钟商业圈；合理设置派出所、卫生院、邮政快递等市政服务网点，支持有条件的乡镇打造15分钟便民服务圈。充分运用数字信息技术，构筑县域内实时信息链接、数据处理及跨域协同能力，提高县域内远距离协同办公、网上购物、在线娱乐、远程教育和医疗水平，缩小城乡之间数字鸿沟，提升生活圈层内联外延紧密程度。

（二）推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，整体性提升以城带乡能力

一是推进县域内产业融合发展。优化乡村产业布局，以城区、镇区为主要节点，加快推进一二三产业融合发展，推动乡村产业振兴，不断增强县域经济实力，夯实县域城乡融合基础。以农业农村资源为依托，以农民为主体，打造一批扎根县域、特色鲜明、创新创业活跃、业态类型丰富、利益联结紧密的富民乡村产业。大力发展农产品产地初加工和精深加工，推进加工产能向城镇和园区集聚发展，把产业链主体留在县域，把价值链收益主要留给农民；拓展乡村多种功能，挖掘乡村多元价值，鼓励发展乡村旅游、休闲农业、特色手工业等以及家政、养老、护理等生活性服务业，持续壮大乡村新产业新业态，提升县域经济吸纳就业能力。二是加快实施县城补短板强弱项行动。统筹配置公共资源，重点投向中西部地区县城建设，加快补齐公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施等短板弱项，强化县城综合服务能力。三是加强中心镇建设。推进公共服务机构和公共基础设施向中心镇集聚，新建、改扩建高中和中等职业学校，建设中心卫生院，建成一批满足农业人口进城落户需要的保障性住房，提升镇区人口承载能力。对具备条件的中心镇实行“扩权强镇”，扩大经济社会管理权限，强化中心镇统筹协调、自主决策、依法行政和公共服务的能力。支持中心镇立足县域产业分工，做强产业园区，壮大支柱产业，增强发展动力和带动能力，构建以镇带村、以村促镇、镇村联动的发展格局。四是抓好中心村建设。把中心村作为乡村建设的重点，优先安排公共基础设施项目，推动与城镇同规同网。适应人口流动趋势，引导周边村的村级学校、幼儿园、文体活动站、老年幸福院、综合服务站等设施向中心村集中，率先实现与城镇同标同质。支持乡村特色产业项目、农村电商、涉农服务主体向中心村集聚，发展一村一品，构建乡村微型经济圈带动周边村庄发展。五是提升县域城镇化水平。深化户籍制度改革，彻底消除农民在县城和中心镇落户的隐形门槛，支持农业转移人口就近就地市民化。推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。有序引导周边村庄人口，特别是地质灾害避险搬迁人口、农村留守人口，到中心村集中居住，提高农村人口居住聚集度。

（三）加强乡镇“三个中心”建设，更好发挥承上启下和衔接城乡的功能

一是将乡镇打造成区域经济中心。支持乡镇立足资源条件，引导资本有序流入，大力培育乡村特色产业，发展集贸市场、物流配送、农资供应、家电维修、餐饮休闲、消费购物等适应农民生产生活需要的服务业，打造“生产在农户、基地在乡村、加工和服务在乡镇、一二三产业有机融合”的镇域经济发展格局。依靠镇区建设乡村产业集中发展平台，培育一批具有较强集聚效应的农业产业园、休闲农业示范园、农产品加工基地、优势特色产业集群，推进产镇融合发展。二是将乡镇打造成为民服务中心。完善乡镇教育、医疗、养老、文体、就业等公共服务机构，优化服务提供方式，满足镇域农民基本公共服务需求。加强污水处理、垃圾转运、邮政寄递、燃气供水等基础设施建设，推动设施网络向周边村庄延伸。建设好乡镇综合服务中心，推进服务标准化、信息化，提高服务效率。加快建设乡镇农业综合服务站，在做好农资、农技、农机等传统工作的基础上，拓展宅基地管理、集体经济管理、人居环境整治等新功能。三是将乡镇打造成基层治理中心。强化乡镇市场监管、安全环保、规划建设、应急管理、信访调解、乡风文明等职能，解决好机构完备、人员编制、工作经费、执法权限等问题，加强对村民自治的规范引导，提高统筹村级治理的能力。

（四）着力提升村级基础设施和公共服务水平，逐步实现城乡居民生活质量等值

一是着力推进公共基础设施往村覆盖、往户延伸。大力实施农村供水保障、清洁能源、数字乡村、人居环境、综合服务设施提升等重点工程，推进供水、污水、燃气、通信、邮政等基础设施向城镇郊区乡村延伸，在远离城镇的村庄建设微管网或分布式网络。通过示范引领、以奖代补等方式，引导农户改造户内厕所等设施，逐步使农村生活条件与县域城镇接近。支持有条件地区实现城乡燃气、供水、污水等“一网通管”，实现县乡村一体建设、一体运营、一体管护。健全村级组织运转经费保障机制，发展壮大集体经济，使村级有必要的资金运营维护村庄基础设施。二是一体化提升村级公共服务水平。建立健全县乡村一体的就业、创业、教育、医疗、养老等政策体系，实现标准统一、制度并轨。在村级保留并办好小规模学校、标准化卫生室、日间照料中心等必要的公共服务设施，纳入县域教育共同体、医疗共同体、养老服务网络，健全教师“县管校聘”、医师“乡聘村用”等机制，通过以城带乡提升村级公共服务水平。适应城乡人口双向流动新趋势，支持农村“双创”人员、返乡下乡人员等群体，参照灵活就业人员参加城镇职工保险。三是提升城乡之间连接性和乡村通达性。全面实施《农村公路中长期发展纲要》，以县域为单位编制并实施农村公路网络规划，以中心镇、中心村和产业平台为重点构建便捷高效的农村公路骨干路网，以满足基本需求为导向构建普惠公平的农村公路基础网络，基本实现县城与周边城市、高铁站等交通枢纽有效连接，乡镇通三级路、建制村通等级路、较大人口规模自然村通硬化路，城乡道路客运和物流配送一体化，有效促进县乡村之间连接互通、联动发展。

（五）健全农业转移人口市民化机制，强化县域城乡融合发展的要素保障

一是建立省市对县的市民化奖补机制。加强中央及省级财政对产粮大县、农业大县财政均衡性转移支付力度，使其人均可用财力达到省内平均水平。建立省、市级财政资金对吸纳落户人数较多县（区、市）的投资补助机制，加大预算内投资支持力度。加大对县域新增建设用地指标分配力度，引导省级指标分配向吸纳落户人数较多的县倾斜。二是在县域内建立按照常住人口配置公共资源的机制。打破完全按照行政区划平均配置资源的做法，根据常住人口实际规模合理调整县域内人口流入流出地区教师、医生等编制定额和服务设施布局。对吸纳农业转移人口数量较多的乡镇，县级财政也要进行奖补支持。县域内新增建设用地指标分配向吸纳落户人数较多的乡镇倾斜。充分发挥财政资金的杠杆撬动作用，引导金融资金、社会资本投入乡村产业、乡村建设、县城补短板强弱项项目。三是探索“村地村用”“县地县用”机制。农村闲置和盘活的建设用地应主要用于乡村产业发展和乡村建设。探索农村集体建设用地增减“村村挂钩”制度，保障中心村建设用地需求。对城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂应设定比例限制，调剂指标优先用于县城和中心镇建设。坚持审慎推进政策取向，建立健全农村集体经营性建设用地县域内就地入市机制，实现集体经营性建设用地与县域国有建设用地同等入市、同权同价。支持利用农村集体经营性建设用地为县城、中心镇建设保障性住房。四是探索县域内农村“三权”退出机制。有序开展农户土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”市场化退出试点，在补偿资金筹措、补偿标准、土地利用以及后续保障等方面，建立配套政策。允许农民集体在农民自愿前提下，依法稳妥把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。推动涉农县（市、区）出台农村产权流转交易管理办法，建立健全农村产权流转交易市场，启动农村产权价值。五是探索人才服务乡村新机制。创新人才招引使用思路，壮大“生活在城市、工作在乡村”或定期在城乡流动的两栖人才群体。落实允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并享受相关权益政策，探索通过岗编适度分离等多种方式，推进城市科教文卫体等工作人员定期服务乡村。建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，深入推行科技特派员制度，引导规划、建筑、园林等设计人员入乡服务农村发展。

（六）探索东中西部因地制宜发展路径，分类施策推进县域城乡融合发展

在具体工作中，东中西部各地应从实际出发，因地制宜梯次推进县域城乡融合发展。东部地区应立足经济社会发展水平高、城乡差距相对较小的特点，创新城乡融合发展体制机制，在推进农民农村共同富裕上取得实质性进展，率先实现城乡功能互促互补、空间有机交融、设施互联互通、服务普惠均等、生活质量等值。中部地区应着力解决农村发展不充分问题，大力发展乡村产业、搞好乡村建设，完善农村基础设施与公共服务，增强乡镇“三个中心”综合能力，缩小县域城乡发展差距。西部地区应重点破解城镇化水平低、农村发展滞后的双重难题，促进产城融合、产镇融合，提高县城和中心镇的经济发展水平与辐射带动能力，加快乡村特色产业发展，加强农村基础设施建设，提高农村公共服务水平，同步推进县域城镇化和农业农村现代化。